PARADIGMA BARU ADMINISTRASI PUBLIK : NEW PUBLIC MANAGEMENT DAN NEW PUBLIC SERVICE.
on 27-08-2012 | 12:17

Oleh : Prof. Dr. H. Ach. Djuaeni. K.SE. MEc

 

Pendahuluan

Paradigma menjadi konsep yang banyak menarik perhatian kalangan ilmuwan dan cendekiawan di Amerika Serikat sejak Thomas Kuhn di awal 1960-an menerbitkan bukunya yang monumental dalam perkembangan sejarah dan filsafat ilmu pengetahuan, berjudul “The Structure of Scientific Revolution”.

Sungguh pun contoh terhadap pandangan paradigma Kuhn dan latar belakang Kuhn sendiri adalah bidang ilmu pengetahuan alam, namun pandangan paradigmatis Kuhn banyak mempengaruhi pengamat dalam berbagai bidang ilmu pengetahuan sosial termasuk sosiologi, ekonomi, dan administrasi  negara.
Di Indonesia, kata atau konsep paradigma mulai secara lebih populer digunakan di sekitar awal tahun 1980-an; juga dalam lingkup studi pembangunan, khususnya dalam bidang ilmu pengetahuan ekonomi dan administrasi negara. Analisis “paradigmatis” itu sendiri, baik di luar Indonesia maupun di Indonesia agaknya sudah berkembang jauh sebelum terbitnya buku Thomas Kuhn tersebut di atas (Mustopadidjaja AR, 1985).

 

Makna Paradigma.
Menurut Mustopadidjaja (2003), paradigma merupakan kata yang berasal dari bahasa Yunani Paradeigma, yang berarti “model, pola, atau contoh”. Dalam perkembangan kemudian terdapat beberapa pandangan tentang makna dan unsur paradigma. Dalam buku Kuhn itu sendiri terdapat sekitar 21 pengertian (Mastermann, 1970 : 59-89), di antaranya diartikannya paradigma sebagai “a framework of basic assumptions – including standards for determining the validity of knowledge, rules of evidence and inference, and basic principles of cause and effects – shared by a scientific community”, (Kuhn, 111 – 35; dan Harmon, 1981 : 12).
Kuhn juga menulis bahwa scientific paradigms are “accepted examples of actual scientific practice, examples which include laws, theory, application, and instrumentation together – (that) provide models from which spring particular coherent traditions of scientific research”. Marilyn Ferguson (1980) mendefinisikan paradigma sebagai “a framework of thought a scheme for understanding and explaning certain aspects of reality”. Sedangkan Baker menawarkan rumusan “A paradigm is a set of rules and regulations (written or unwritten) that does two things : (1) it establishes or defines boundaries; and (2) it tells you to behave inside the boundaries in order to be successful” (Baker, JA; 1993).
Pada awalnya Kuhn berpandangan bahwa paradigma tersebut “bebas nilai”, “Kuhn excludes values from paradigmatic analysis” kata Scot dan kawan-kawannya (Scott et all., 1981 : 64). Namun kemudian dia melakukan modifikasi dan mendefinisikan paradigma, bukan saja sebagai (a) an achievement, a new, accepted way of solving a problem which then is used as a model of future work, tetapi juga sebagai (b) a set of shared values, the methods, standard and generalizations shared by those trained to carry on the scientific work modeled on that paradigma (Kuhn, 1970; Elgues. 1985 : 215).
Dalam uraian ini penulis cenderung untuk secara sederhana mengartikan paradigma sebagai “teori dasar” atau “cara pandang” yang fundamental, dilandasi nilai-nilai tertentu, dan berisikan teori pokok, konsep asumsi, metodologi atau cara pendekatan yang dapat dipergunakan para teoritis dan praktisi dalam menanggapi sesuatu permasalahan baik dalam kaitan pengembangan ilmu maupun dalam upaya pemecahan permasalahan bagi kemajuan hidup dan kehidupan kemanusiaan” (Mustopadidjaja AR. 1985).

Paradigma New Public Management.
Menurut Asmawi Rewansyah (2010), berawal dari kenyataan bahwa birokrasi pemerintahan yang terlalu besar, boros, inefisien dan merosotnya kinerja pelayanan publik, Ronald Reagan (Presiden Amerika Serikat) mengeluarkan pernyataan bahwa “government is not solution to our problem, government is the problem”. Kata administrasi dirasakan kurang agresif, maka digunakan kata manajemen (bisnis/privat) guna mentransformasi prinsip-prinsip bisnis atau wirausaha kedalam sektor publik. Kemudian paradigma ini lebih dikenal dengan New Public Management (NPM) yang melihat bahwa paradigma Old Public Administration (OPA) kurang efektif dalam memecahkan masalah dan dalam memberi pelayanan publik, termasuk membangun warga masyarakat. Konsep dan strategi pemangkasan birokrasi (banishing bureaucracy), sebagai opersionalisasi dari Reinventing Government.
Osborne & Plastrik (1997) mengemukakan makna mewirausahakan/ reinventing, sebagai transformasi fundamental terhadap sistem dan organisasi sektor publik untuk menciptakan peningkatan secara menakjubkan dalam hal efektivitas, efisiensi, adaptabilitas dan kapasitasnya untuk berinovasi. Tranformasi tersebut intinya bagaimana membangun sektor publik yang bersifat “self renewing system” dengan pendekatan prinsip-prinsip bisnis (wirausaha).
Banishing bureaucracy berisi 5 strategi untuk melaksanakan prinsip Reinventing Government yang bernama “The Five C’S” yaitu :

  1. Core Strategy (Strategi inti). Menata kembali secara jelas mengenai tujuan, peran, dan arah organisasi.
  2. Consequence Strategy(Strategi Konsekuensi). Strategi yang mendorong  “persaingan sehat” guna meningkatkan motivasi dan kinerja pegawai, melalui penerapan Reward and Punishment dengan memperhitungkan resiko ekonomi dan pemberian penghargaan.
  3. Customer strategy (Strategi pelanggan). Memusatkan perhatian untuk bertanggung jawab terhadap pelanggan. Organisasi harus menang dalam persaingan dan memberikan kepastian mutu bagi pelanggan.
  4. Control strategy (Strategi kendali). Merubah lokasi dan bentuk kendali dalam organisasi. Kendali dialihkan kepada lapisan organisasi paling bawah yaitu pelaksana atau masyarakat. Kendali organisasi dibentuk berdasarkan visi dan misi yang telah ditentukan. Dengan demikian terjadi proses pemberdayaan organisasi, pegawai, dan masyarakat.
  5. Cultural strategy(Strategi Budaya). Merubah budaya kerja organisasi yang terdiri dari unsur-unsur kebiasaan, emosi dan psikologi, sehingga pandangan masyarakat terhadap budaya organisasi publik ini berubah (tidak lagi memandang rendah).

Selanjutnya, Vigonda (2003), mengutarakan tujuh komponen doktrin dalam NPM, yaitu :

    1. Pemanfaatan manajemen professional dalam sektor publik,
    2. Penggunaan indikator kinerja,
    3. Penekanan yang lebih besar pada kontrol keluaran,
    4. Pergeseran perhatian ke unit yang lebih kecil,
    5. Pergeseran ke kompetisi yang lebih tinggi,
    6. Penekanan gaya sektor swasta pada praktek manajemen,
    7. Penekanan disiplin dan penghematan yang lebih tinggi dalam penggunaan sumber daya.

Paradigma NPM dipandang sebagai pendekatan dalam administrasi publik dengan menerapkan pengetahun dan pengalaman yang diperoleh dari dunia bisnis dan disiplin lain untuk memperbaiki efektivitas, efisiensi, dan kinerja pelayanan publik pada birokrasi modern.
Ketika muncul pertama kali, NPM hanya meliputi lima doktrin, yaitu : (1) penerapan deregulasi pada line management; (2) konversi unit pelayanan publik menjadi organisasi yang berdiri sendiri; (3) penerapan akuntabilitas berdasarkan kinerja terutama melalui kontrak antara regulator dengan operator; (4) penerapan mekanisme kompetensi seperti melakukan kontrak (contracting out), dan (5) memperhatikan mekanisme pasar (market oriented).
Pelajaran penting yang dapat diambil dari NPM ini adalah bahwa pembangunan birokrasi harus memperhatikan mekanisme pasar, mendorong kompetisi dan kontrak untuk mencapai hasil, harus lebih responsif terhadap kebutuhan pelanggan, harus lebih bersifat mengarahkan (steering) dari pada menjalankan sendiri (rowing), harus melakukan deregulasi, memberdayakan para  pelaksana agar lebih kreatif, dan memekankan budaya organisasi yang lebih fleksibel, inovatif, berjiwa wirausaha dan pencapaian hasil ketimbang budaya taat asas, orientasi pada proses dan input (Rosenbloom & Kravchuck, 2005).
Paradigma New Public Service
Menurut Asmawi Rewansyah (2010) bertitik tolak dari doktrin, prinsip-prinsip dan cirri-ciri dari paradigma NPM, maka nampaknya paradigma NPM lebih cocok untuk merformasi sektor perekonomian. Dalam bidang perekonomian, pemerintah harus berjiwa entrepreneurial, inovatif, dan kreatif agar dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi sekaligus kesejahteraan masyarakat demokratis dan kurang diperhatikannya peran kepemimpinan (leadership) dalam suatu organisasi, sehingga paradigma NPM bergeser ke paradigma New Public Service (NPS).
King dan Stivers (1998) dalam buku Government is Us, mendesak agar para administrator melibatkan warga masyarakat. Mereka harus melihat rakyat sebagai warga Negara (bukan sebagai pelanggan), sehingga dapat saling membagi otoritas dan melonggarkan kendali, serta percaya terhadap keefektifan kolaborasi. Mereka harus membangun trust dan bersikap responsif terhadap kepentingan atau kebutuhan masyarakat, dan bukan semata mencari efisiensi yang lebih tinggi sebagaimana dituntut dalam NPM. NPS mengutamakan keterlibatan warga masyarakat yang harus dilihat sebagai “investasi” yang signifikan.
Denhardt dan R.B. Denhardt (2003), menyarankan meninggalkan prinsip paradigma OPA dan paradigma NPM, beralih ke prinsip paradigma NPS dalam administrasi publik, yaitu para birokrat/administrator harus :

  1. Melayani dari pada mengendalikan (service rather than steer);
  2. Mengutamakan kepentingan publik (seek the public interest);
  3. Lebih menghargai warga Negara dari pada kewirausahaan (value citizenship over entrepreneurship);
  4. Berpikir strategis, dan bertindak demokratis (think strategically, act democratically);
  5. Melayani warga masyarakat, bukan pelanggan (serve citizen not customer);
  6. Menyadari akuntabilitas bukan merupakan hal mudah (recognize that accountability is not simple);
  7. Menghargai orang, bukan hanya produktivitas (value people, not just productivity).

Penutup.
Perkembangan paradigma ilmu administrasi telah terjadi beberapakali pergeseran, dari paradigma OPA bergeser ke paradigma NPM. Pergeseran paradigma NPM bergeser ke paradigma NPS. Pergeseran paradigma ini merupakan akibat dari tuntutan perubahan lingkungan strategis dan tuntutan perkembangan warga masyarakat dunia.
Fenomena dalam abad ke-21 menuntut perlunya reformasi administrasi publik (Negara) NPS, terutama yang menyangkut perubahan perilaku manusia , baik manusia yang melaksanakan administrasi publik dalam kapasitas konseptualnya sebagai penyelenggara negara dan sebagai pelayan publik (public servant), maupun manusia warga Negara yang memperoleh layanan dan pemberi mandat kepada Penyelenggara Negara (pemegang kekuasaan).

DAFTAR PUSTAKA

Asmawi, Rewansyah, 2010. Reformasi Birokrasi Dalam Rangka Good Governance, Jakarta : Yusaintanas Prima.
Berkey, George, and John Rouse, 1997. The Craft of Public Administration, Seventh Edition. New York : Brown & Benchmark, McGraw-Hill.
Bintoro, Tjokroamidjojo, 2004. Reformasi Nasional Penyelenggaraan Masyarakat Madani, Jakarta : Lembaga Administrasi Negara.
Denhardt, J,V. and R.B. Denhardt, 2000. The New Public Service: Serving Rather Than Steering. Public Administration Review, Nov/Dec.60 6, 549-559.
____________, 2003. The New Public Servive: Serving Not Steering. Expanded Edition. New York : M.E. Sharpe.
Dimock, Marshall E., 1958. Philosophy of Administration. Bostom Allyn & Bacon.
Flynn, N., 2002. Explaining the New Public Management: Current trends and future prospect. New York Roudlege.
Gidden, Anthony, 1998. The Third Way: The Renewal of Social Democracy. Polity Press: Cambridge.
Henry, Nicholas, 1992. Public Administration and Publik Affairs. New Jersey: Prentice-Hall, Inc.
King, C.S. and C. Stivers, 1998. Government is Us: Public Administration in an Anti-Government Era. Thopusand Oaks, CA: Sage.
Kooiman, Jan (ed), 1993. Modern Governance: New Government Society Interactions. London : SAGE Publications.
Lepawsky, Albert, 1960. Administration, The Art and Science of Organization and Management. New York: Alfred A. Knopf.
Mustopadidjaja, AR, 2005. Dimensi-Dimensi Pokok Sistem Administrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia, cetakan kelima, Jakarta: Duta Pertiwi Foundation.
Mustopadidjaja, AR, 2003. Paradigma-Paradigma Pembangunan, Jakarta: LAN.
Nigro, Filex A., and Lloyd G. Nigro, 1984. Modem Publik Administration, Six Edition. New York: Harper & Row Publishers.
Osborne, David and Gaebler, 1992. Reinventing Government (How the Enterpreneurial Spirit is Transforming to the Public Sector). Harvard University Press.
Osborne, avid and Peter Plstrik, 1997. Banishing Bureucracy. The Five Strategies for Reinventing Government. Reading, MA: Harvad University Press.
Rosenbloom, David H., 1993. Public Administration, Understanding Management, Politics, and in the Publik Sector. New York: McGraw-Hill, Inc.
Stilman II, Richard J., 1984. Public Administration Concept and Cases. Boston: Houghton Mifflin Co.
UNDP, 1997. Reconceptualising Governance, Discussion Paper 2, New York: Januari 1997.
___________, 1997. Governance for Sustainable Development: A Policy Document. New York: UNDP.
Vigoda, E.(Ed), 2001. From Responsivenes to Collaboration: Governance, Citizen, and the Next Generation of Publik Administration. Public Administration Review, 62, 527-540.
___________, 2002. The Legacy of Public Administration: Background and Review. In Public Administration: An Interdiciplinary Critical Analysis. New York: Marcel Dekker, Inc.
___________, 2003. New Public Management. In Jack Rabin (Ed) Encylopedia of Public Administration and Publik Policy. New York: Marcel Dekker Inc.
UNDP, World Bank, ADB, 2000. Partnership to Support Government Reform in Indonesia.
Utomo, Warsito.2006. Administrasi Publik Baru Indonesia: Perubahan Paradigma dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.
White, Leonard D., 1957 Introduction to the Study of Public Administration. New York: The McMillan.

World Development Report, 1997. The State in a Changing World.

User comments Read more...
Pengembangan Diklat
Jurnal Ilmiah
Last Updated on Wednesday, 08 May 2013 14:55